'स्थानीय स्वायत्त शासन सञ्चालनसम्बन्धी विधेयक' संघ सरकारको तर्फबाट केही कुराहरू प्रष्ट पार्नुपर्ने भएकाले यो विधेयक ल्याउनु परेको हो।
यो विधेयकले प्रदेश सभाले स्थानीय सकारका लागि बनाइदिनु पर्ने कानुनहरूको विषय पनि समेटेको छ। उदाहरणका लागि स्थानीय सरकारले कानुन बनाउने प्रकृया, गाउँ सभा र नगर सभा सञ्चालन सम्बन्धि प्रकृया, कर्मचारी व्यवस्थापनसँग सम्बन्धित विषय, कार्यालय सञ्चालन सम्बन्धि विषयका लागि आवश्यक कानुन प्रदेशले बनाउनु पर्ने संविधानको व्यवस्था छ। अहिले प्रदेश सभा नभएकाले यी कानुनहरू बनाउनु पर्ने दायित्व वर्तमान संघीय संसदलाई छ।
यो रूपान्तरित संसदलाई संविधानले यो अधिकार दिएको छ र यसैअनुसार यी विषय पनि यो विधेयकमा छन्।
जुन कुरा संविधानले प्रष्टसँग तोकेको छ, त्योभन्दा बाहिर गएर कानुन बनाउन कुनै पनि तहको संसदले सक्दैन। संघ, प्रदेश र स्थानीय तीनै तहका विधायिकाले कानुन बनाउँदा संविधानले दिएको दायरा ख्याल राख्नु पर्छ। यस्तै संविधानको मूल मर्म के हो भन्ने पनि उत्तिकै ख्याल गरेर कानुन बनाउनु पर्छ। संविधानले स्थानीय तहलाई जेजति अधिकार दिने बन्दोबस्त गरेको छ, त्यो भावनाको प्रतिकुल प्रावधान यो कानुनमा समेट्न हुँदैन।
संविधानले तोकेको दायरा र संविधानको मर्मलाई आधार बनाएर हेर्दा केही कुराहरू समस्यामुलक देखिन्छन्। ती प्रावधानहरूमा माननीय सांसदज्यूहरू गम्भीरतापूर्वक ध्यान केन्द्रीत गर्नुपर्ने देखिन्छ। यस्ता कुराहरू अहिले नै सच्याएर जान सकियो भने पछिलाई सजिलो हुन्छ। कतिपय अवस्थामा पछि हुनसक्ने दुई तहका सरकारबीचको सम्भावित विवाद पनि न्युनिकरण हुनसक्छ। स्थानीय तह पुनर्संरचना आयोगको अध्यक्षका रूपमा काम गर्दाको अनुभव, त्यहाँ काम गर्दा हामीले गरेको संविधानको अध्ययन, संघीयतामा स्थानीय शासन सम्बन्धि सिद्धान्तहरू साथै अन्तर्राष्ट्रिय मान्यता र अभ्याससमेतका आधारमा मैले विधेयकका यी समस्याबारे कुरा गरिरहेको छु।
संविधानको अनुसूची ८ र ९मा स्थानीय तहका काम तथा अधिकार सूचीकृत गरिएको छ। यो विधेयकले यी कामको विस्तृत व्याख्या गरेको छ, जसलाई हामी विस्तृतिकरण भन्छौं। यो विस्तृतिकरण कुन सिद्धान्तमा बसेर गरियो भन्ने स्पष्ट छैन। यसको अर्थ, अनुसूची ९ मा भएका संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारका साझा अधिकारबाट कस्तोकस्तो काम स्थानीय तहलाई दिएको हो र किन भन्ने प्रष्ट भएन। साझा अधिकारको कार्यविस्तृतिकरण त निश्चित सिद्धान्तमा आधारित भएर गर्न पर्यो। यति मात्रै होइन, अनुसूची ८ मा भएको स्थानीय सरकारको एकल अधिकार सूचीको व्याख्या गर्दा पनि संविधानको मर्मअनुसार भएको छैन।
यी अधिकारहरू विस्तृतिकरण गर्दा यो विधेयक लजाएको जस्तो देखिन्छ। प्रष्टसँग व्याख्या नगरेको, दोहोरो अर्थ लाग्नेगरी कुरा राखिएको, अमुर्त व्याख्या गरिएको छ। यो त के के काम गर्ने भनेर व्याख्या गरिएको त हो। यसमा यसरी लजाउनु पर्ने के छ? संविधानको मर्मलाई आत्मसात गरेर स्थानीय सरकारले यो-यो काम गर्ने भनेर प्रष्ट भने भइहाल्यो नि।
म उदाहरणै दिएर बुझाउन चाहन्छु। संविधानको अनुसूचीले प्राथमिक र माध्यमिक शिक्षा स्थानीय सरकारको जिम्मेवारी हो भन्ने प्रष्ट तोकेको छ। यो विधेयकमा भने माध्यमिक शिक्षा सञ्चालन र व्यवस्थापनका लागि गर्नुपर्ने सबै कामहरू यहाँ राखिएको छैन। आधारभूत शिक्षाको राखिएको छ तर माध्यमिक शिक्षासँग सम्बन्धित कामहरू उल्लेख गर्न विधेयक लजाएको छ। पाठ्यक्रम र पाठ्यसामग्रीको वितरण तथा कार्यान्वयन भनिएको छ, तर के स्थानीय सरकारले पाठ्यक्रम बनाउन नपाउने? संविधानले त आधारभूत र माध्यमिक शिक्षाको सबै जिम्मेवारी स्थानीय सरकारलाई दिएको छ। यो भनेको पाठ्यक्रम विकास गर्न पाउने पनि हो। तर यो विधेयकले त्यो अधिकार दिएन। यति उल्लेख गर्न किन गाह्रो मान्नु पर्ने?
यस्तै आधारभूत तहको परीक्षा व्यवस्थापन भन्ने यो विधेयकमा उल्लेख छ, तर माध्यमिक तहको परीक्षा व्यवस्थापन छैन। अनि माध्यमिक तहको परीक्षा कसले व्यस्थापन गर्ने? संविधान हेर्दा त यो अधिकार स्थानीय सरकारकै देखिन्छ। उसले परीक्षा व्यवस्थापन गर्न किन नसक्ने? तर यो विधेयकले 'माध्यमिक तहसम्म शैक्षिक कार्यक्रमको समन्वय र नियमन' मात्रै भन्छ। यसले त खास अधिकार स्थानीय सरकारमा नभएर अन्यत्रै छ र उक्त निकायसँग स्थानीय सरकारले समन्वय मात्रै गरिदिनु पर्ने संकेत यहाँ छ। यो संविधानको मर्म र प्रावधान विपरित छ। स्थानीय सरकारलाई संविधानले दिएको माध्यमिक तहसम्मको शिक्षाको अधिकार र जिम्मेवारी स्थानीय सरकारलाई दिन यो विधेयक यसरी लजाएर आयो।
अनुसूची ९मा माथिल्लो सरकारले के राख्छ र के दिन्छ भन्ने आधारमा स्थानीय तहले के–के अधिकार पाउँछ भन्ने निश्चित हुन्छ। प्रदेशको निर्वाचन नभइसकेको र प्रदेशले कानुन नबनाइसकेको हकमा अहिले नै स्थानीय तहका काम यी–यी हुन् भनेर किटान गर्न गाह्रो छ। संघले दिएर मात्रै हुँदैन, प्रदेशले के राख्छ र के दिन्छ भन्नेमा भर पर्छ।
त्यसैले यो अधिकार बाँड्दा एउटा सिद्धान्तमा बसेर बाँडफाँड गर्नु आवश्यक हुन्थ्यो। जनताको नजिकमा बसेर सेवा दिनेजस्ता स्थानीय सरकारलाई दिने, त्यसमा सहयोग पुर्याउने किसिमका कामहरू प्रदेशलाई दिने र राष्ट्रिय नीति बनाउने तथा नियमन गर्ने किसिमका कामहरू संघले राख्ने भनेको भए हुने थियो। तर, यहाँ त के आधारमा यी काम बाँडफाँड गरिएको भन्ने प्रष्ट छैन। यसले पछि विवाद निम्त्याउन सक्छ। यो विषयमा छलफल गर्दा समितिमा रहनु भएका सांसदज्युहरूले पर्याप्त ध्यान पुर्याउनुहुनेछ भन्ने मेरो विश्वास छ।
विधेयकमा स्थानीय सरकारका योजना तर्जुमासँग सम्बन्धित विषय तोकिएको छ। गाउँपालिका वा नगरपालिकाले यो विषय आफैं निर्धारण गर्न पाउने अधिकार राख्छ। त्यसैले यो प्रावधानहरू सुझाव वा गाइडलाइनको रूपमा मात्र संघीय कानुनमा रहनु उचित हुन्छ। स्थानीय सरकारले आफ्नै पद्धति बनाइसकेपछि यो आवश्यक नहुन सक्छ।
यहाँ हेरौं न, विधेयकको धारा २५मा स्थानीय सरकारहरूले साझेदारीमा के के गर्न पाउने भनेर ९ वटा बुँदामा उल्लेख गरिएको छ। यो भनेको एउटा मात्रै स्थानीय सरकारले नसकेमा दुई वा सोभन्दा धेरै स्थानीय सरकार मिलेर गर्ने भनेको हो। यस्तो आवश्यकता यो धारामा उल्लेख गरेका नौवटा भन्दा बाहेक अरू काममा पनि हुन सक्छ। उदाहरणका लागि विद्यालयका शिक्षकहरूको तालिम स्थानीय तहहरूले मिलेर गराउन चाहे भने त्यो गर्न पाउने कि नपाउने? यो नौवटा बुँदामा त छैन। तर, मिलेर गर्नुपर्ने आवश्यकता स्थानीय सरकारहरूलाई महशुस भयो भने त गराउन पाउनु पर्यो। स्थानीय सरकारको अधिकार क्षेत्रमा पर्ने जुनसुकै काम मिलेर गर्न किन नपाउने? संविधानको कुन धाराले यस्तो साझेदारी रोक्ने गरी कानुन बनाउने अधिकार संघलाई दिएको छ? यसमा विधेयक बनाउँदा ध्यान नपुगेको हुनसक्छ। त्यसैले साझेदारीमा गर्ने काममा 'तोकिएका बुँदाबाहेक स्थानीय तहको कार्यक्षेत्रमा पर्ने जुनसुकै काम पनि साझेदारीमा गर्न सक्ने' भन्नु उपयुक्त हुन्छ। होइन भने अन्यथा यो संविधानको प्रतिकुल हुन्छ भन्ने मेरो दाबी हो।
स्थानीय सरकारको अर्को महत्वपूर्ण काम न्यायिक कार्य हो। संविधानले स्थानीय तहलाई न्यायिक कामको जुन अधिकार दिएको छ, यो विधेयकको व्यवस्थाले चाहिँ संविधानको त्यो मर्मलाई आत्मसात गर्दैन। यसमा समस्या छ।
पहिलो कुरा त यहाँ नेपाल सरकारले राजपत्रमा सूचना प्रकाशित गरेपछि कार्यान्वयन हुने भन्ने लेखिएको छ। यदि नेपाल सरकारले राजपत्रमा कहिल्यै पनि सूचना प्रकाशित गरेन भने स्थानीय सरकारले कहिल्यै पनि यो अधिकार प्रयोग गर्न पाउँदैन। हिजो स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनमा पनि स्थानीय निकायलाई केही न्यायिक अधिकार दिइएको थियो। तर बिसौं वर्ष त्यो व्यवस्था राजपत्रमा प्रकाशित भएन, स्थानीय निकायले कहिल्यै त्यो अधिकार प्रयोग गर्न पाएनन्। अहिले पनि त्यो परिस्थिति आउन सक्छ। मैले नबुझेको कानुनमा व्यवस्था गरिरसकेपछि फेरि किन राजपत्रमा प्रकाशित गर्नुपर्ने? राजपत्रमा प्रकाशित गर्नुपर्छ भन्ने यो प्रावधान हटाउनु जरूरी छ। राजपत्रमा प्रकाशित गरिरहनुपर्ने कुनै आवश्यकता छैन। यो विधेयकले कानुनको रूप पाएसँगै स्थानीय सरकारले यो काम गर्न पाउनुपर्छ।
यसको अर्को पनि समस्या छ। संविधानमा नै 'आफ्नो कार्यक्षेत्र भित्र'को विषयमा भएका विवादहरू न्यायिक समितिले कानुनबमोजिम निरूपण गर्ने भनिएको छ। स्थानीय सरकारको 'आफ्नो कार्यक्षेत्र' भनेको संविधानको अनुसूचि ८ले दिएको अधिकारहरू हो, यति त संविधानले नै तोकिदिएको हो। यसका लागि स्थानीय सरकाले बनाएको कानुन त्यो गाउँपालिका वा नगरपालिकाभरि लागु हुन्छ। त्यो गाउँपालिका वा नगरपालिकाभित्र यस्तो कानुनको विषयमा विवाद भयो भने न्यायिक समितिले निरूपण गर्ने व्यवस्था संविधानले गरेको छ। तर, यो कुरा त यो विधेयकमा कतै छैन। यो अधिकार त एकदमै संकुचन गरिएको छ। हिजोको स्वायत्त शासन ऐनको भन्दा पनि संकुचन गरेर यो विधेयक ल्याइएको छ। विधेयकको यो भाग संविधानको प्रतिकुल छ। समितिमा छलफलका क्रममा यसमा विषेश ध्यान पुर्याउन माननीय सांसदज्यूहरूलाई मेरो विशेष अनुरोध छ।
अब स्थानीय सरकारको वित्त अधिकारसम्बन्धि भागको एउटा प्रावधानबारे कुरा गर्छु। कतिपय करको दर तोक्ने अधिकार गाउँपालिका वा नगरपालिकालाई दिइएको छ। प्रदेश वा संघीय सरकारसँग नजोडिएका विषयहरू यो विधेयकमा छ। यहाँ के-केको करको दर गाउँपालिका वा नगरपालिकाले तोक्ने पाउने भनेर सूची नै बनाइएको छ। तर, संविधानले तोकेबमोजिम आफूले सेवा प्रदान गर्ने जुनसुकै क्षेत्रमा कर लिने अधिकार स्थानीय सरकारको छ। यो कानुनले यसलाई सीमित गर्न सक्दैन। कर लिने यी–यी क्षेत्र छन् है भनेर सम्झाउन सक्छ, तर यी क्षेत्र मात्रै हुन भनेर निर्देश गर्न यो कानुनले सक्दैन। संविधानको कुन धारा वा कुन दफाका आधारमा संघ सरकारले यसरी सीमित गर्न सक्छ? सक्दै सक्दैन। यसरी सीमित गर्नु तर्कसँगत भएन। यो लगायत आफ्नो अधिकारभित्रको जुनसुकै क्षेत्रमा पनि करको दर निर्धारण गरी शुल्क लिन पाउने छ भन्नु उचित हुन्छ।
र, धारा ५० मा प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजश्व बाँडफाँडका लागि समिति बनाउने भनिएको छ। यो एकदमै आवश्यक छैन, तर यो अधिकार प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई दिइनु पर्छ। कुनै पनि वित्त हस्तारन्तरण यही आयोगमार्फत हुनुपर्छ।
यी केही उदाहरणहरू हुन्,जसले यो विधेयकको मुख्य समस्या के हो भन्ने देखाउँछन्। म दोहोर्याउन चाहन्छु, यो विधेयक स्थानीय सरकारलाई अधिकार दिन लजाएको छ। संविधानले दिएका स्थानीय तहका अधिकारहरू यसले संकुचन गरेको छ। स्थानीय सरकारले विवेक प्रयोग गर्न पाउने कतिपय अधिकार क्षेत्रमा यो विधेयकले दायरा तोकिदिएको छ। जहाँ संविधानका प्रावधानमा स्पष्ट व्याख्या चाहिने हो त्यो पुगेको छैन। साझा अधिकार सूचीकै कुरा पनि त्यति प्रष्ट भएको छैन। खास सैद्धान्तिक आधारमा टेकेर तर्कसंगत रूपमा यी कुराहरू यो कानुनले प्रष्ट पार्नुपर्ने आवश्यकता छ। विधेयक छलफलमा अघि बढिसकेको हुनाले यसमा सांसदज्यूहरूले गम्भीरताका साथ अध्ययन र छलफल गरी उपयुक्त फेरबदल गर्नु आवश्यक मैले देखेको छु।
(स्थानीय तह पुनर्संरचना आयोगका अध्यक्ष तथा पूर्वसचिव बालानन्द पौडेलसँग सेतोपाटीका लागि रोहेज खतिवडाले गरेको कुराकानीमा आधारित।)
